近年来我国农村金融已有很大改善，但农村依然是我国金融体系中的薄弱环节。中国农村金融发展相对滞后，农村地区金融服务供给不足。部分地区的农村金融被边缘化，农民不能就近享受金融服务。农村金融机构覆盖率低，使得农民无法享受普惠制金融服务，农村金融机构竞争不充分，以及农村金融资源无法合理有效配置。

　根据中国银监会的统计，截至2009年6月末，全国仍有2945个乡镇没有银行金融机构营业网点，分布在27个省（区、市），其中，西部地区2367个，中部地区287个，东部地区291个。其中有708个乡镇没有任何金融服务，占金融机构空白乡镇总数的24%，分布在20个省（区、市）。目前全国只有北京、上海、天津、江苏4个省（市）已经实现银行业机构网点全覆盖，除此之外，大多数地区都存在金融机构空白乡镇。而其中，又以四川、西藏、新疆、贵州、浙江、青海、陕西、湖南、云南9个省所存在的空白乡镇最多，均超过100个，合计2407个，占空白乡镇总数的81.7%。

　　对比于城市，农村地区的金融资源相对贫乏，金融生态环境也存在较多问题，对于在农村地区提供金融服务的商业银行而言，效率较低、成本较高、风险较高。

　　商业银行基于商业性原则，有选择地在区域间提供金融服务。大型商业银行中，除农行在县域有着较为宽广的网络覆盖外，其他大型银行机构县域网络覆盖率均偏低，且多数为分布在县城的单点支行。中、小型商业银行，由于其规模小且成立初期即以城市金融业务为主，在县域的网点极少，而且基本上分布在东部发达的县域地区。

　　农村金融服务的供给，如果完全基于市场原则，往往导致供给不足，因此代表公众利益且拥有公共资源的政府介入非常必要。国家应该采用多种金融政策的支持改善环境，其中包括货币政策、财税政策。同时国家完善农村的金融生态环境，包括健全农业生态保险、建立农村担保机制、完善农村金融业的法律法规等。

　　除了上述政府直接的政策支持，应该由银行业的金融机构共同建立农村金融发展基金。建立农村金融发展的逻辑思维和理论基础是，金融资源是一种公共资源，不同地区金融资源的禀赋是不一样的，商业银行基于商业原则有选择性的采掘金融资源，那么也应该基于商业原则缴纳资源税。这一思路是基于普遍服务的理念。

　　普遍服务的核心内涵是对所有人提供无地域、质量、资费差别且能承担得起的基本服务。这一概念最早来自电信业，后来扩展至邮政、电力等自然垄断部门。为确保普遍服务的提供商能够得到相应补偿，各国纷纷通过立法建立由行业内所有运营商出资的普遍服务基金。

　　由于城市地区金融资源禀赋要优于农村地区，占有较多城市金融资源的银行要通过缴纳农村金融发展基金的方式补贴在农村提供较多服务的金融机构。每家银行的缴存比例可以与其县域业务在整体银行业务的占比成反比，基金的资金用以补贴所有在贫困的县域（如国定贫困县和省定贫困县）地区提供金融服务的银行。

　　在我国目前的约2000多个县当中，经济发展程度最好的是百强县，而经济最落后的是500多个国定贫困县和400多个省定贫困县。在这900多个县提供金融服务的金融机构应该是农村金融发展基金受补贴的对象。